JAKARTA, AmanMakmur —Selama lebih dari dua dekade, pemilihan kepala daerah (Pilkada) secara langsung telah menjadi salah satu pilar demokrasi lokal di Indonesia. Sejak pertama kali digelar pada 1 Juni 2005 di Kutai Kartanegara, sistem ini diharapkan melahirkan kepemimpinan daerah yang demokratis, akuntabel, dan dekat dengan rakyat.
Namun, setelah berjalan 20 tahun, berbagai persoalan justru kian menguat, bukan melemah.
Prof Dr Djohermansyah Djohan, Guru Besar IPDN, mantan Dirjen Otonomi Daerah Kemendagri, sekaligus perancang kebijakan Pilkada, menjelaskan bahwa persoalan Pilkada tidak lagi bisa ditutup-tutupi.
Berdasarkan keterlibatan panjangnya sejak awal reformasi, serta riset lapangan terbaru di delapan provinsi sepanjang Oktober–Desember 2025 lalu, ia menyimpulkan satu hal tegas: Pilkada perlu ditata ulang secara mendasar, bukan dipertahankan secara dogmatis, dan bukan pula dikembalikan secara seragam ke DPRD.
Jejak Historis: Dari DPRD ke Langsung, dari Harapan ke Distorsi
Prof Djohermansyah merupakan sosok yang terlibat langsung dalam perdebatan perubahan sistem Pilkada, termasuk saat pemerintah dan DPR menetapkan UU No 22 Tahun 2014 yang mengembalikan Pilkada melalui DPRD.
Undang-undang ini kemudian dibatalkan melalui Perppu No 1 Tahun 2014 akibat tekanan politik dan stigma “pembunuh demokrasi”.
“Kegamangan politik saat itu telah membuat bangsa ini gagal melakukan evaluasi jujur,” ujar Prof Djohermansyah, kepada wartawan, Senin (12/1/2026).
Pilkada langsung terus berjalan hingga Pilkada Serentak Nasional 27 November 2025 di 545 daerah tanpa koreksi mendasar.
Menurut Prof Djohermansyah, hasilnya bukan demokrasi yang matang, melainkan distorsi demokrasi yang semakin mahal, koruptif, dan merusak tata kelola pemerintahan daerah.
Enam Alasan Fundamental Pilkada Harus Ditata Ulang
Berdasarkan riset empiris dan kajian teoritik, Prof Djohermansyah memetakan enam persoalan utama yang menjadi dasar perlunya penataan ulang Pilkada.
1. Menyimpang dari Teori Pemerintahan Lokal
Indonesia, menurutnya, telah “mengarang sendiri” sistem Pilkada yang tidak konsisten dengan teori pemerintahan lokal.
Dalam teori local government, dikenal dua model utama: Elected local government (kepala daerah dipilih), baik secara langsung (direct democracy) maupun tidak langsung (indirect democracy). Non-elected local government (kepala daerah diangkat), lazim di wilayah administratif.
Selain itu, terdapat konsep mono-eksekutif (satu kepala daerah) dan plural-eksekutif (berpasangan).
Indonesia secara seragam menerapkan Pilkada langsung, berpasangan, untuk semua daerah—padahal model ini tidak tunggal dalam teori maupun praktik global.
Akibatnya, sistem yang dibangun rapuh secara konseptual dan rawan konflik kewenangan.
2. Tidak Sepenuhnya Sejalan dengan Konstitusi
Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 hanya menyebut bahwa gubernur, bupati, dan wali kota “dipilih secara demokratis”.
Tidak ada perintah konstitusional untuk memilih kepala daerah beserta wakilnya secara berpasangan.
Putusan Mahkamah Konstitusi pada tahun 2013 juga menegaskan bahwa “dipilih secara demokratis” dapat dimaknai langsung oleh rakyat maupun tidak langsung melalui DPRD.
Artinya, konstitusi membuka ruang fleksibilitas—bukan penyeragaman nasional.
Penyeragaman justru bertentangan dengan semangat otonomi daerah dan mengabaikan keragaman sosial, budaya, geografis, dan kapasitas daerah.
3. Fraud dan Politik Uang yang Kian Menggila
Alih-alih membaik, kecurangan Pilkada justru meningkat drastis. Berdasarkan pengakuan langsung para kepala daerah kepada Prof Djohermansyah: Kabupaten kecil: Rp30 miliar
Kabupaten menengah: Rp100 miliar
Kabupaten tertentu: hingga Rp160 miliar
Gubernur: Rp200–600 miliar Dari mana uang itu berasal? Bukan dari rakyat.
“Riset KPK menunjukkan 82% biaya Pilkada berasal dari cukong politik dan investor, yang kemudian melahirkan shadow government—pemerintahan bayangan yang mengendalikan kebijakan, mutasi pejabat, dan proyek,” terang Prof Djohermasnyah.
Di sisi pemilih, kata Prof Djo, demikian panggilan akrab pakar otonomi daerah ini, politik uang semakin brutal: dari Rp100 ribu menjadi Rp200–300 ribu, bahkan Rp1–2 juta di beberapa daerah. “Ini bukan kesalahan rakyat, melainkan kegagalan sistem membangun tradisi politik yang sehat,” tukasnya.
4. Melahirkan Kepemimpinan Daerah yang Koruptif
Data menunjukkan 413 kepala dan wakil kepala daerah terseret kasus korupsi sejak Pilkada langsung diberlakukan.
“Biaya politik yang mahal mendorong praktik balas budi, persekongkolan anggaran, dan eksploitasi birokrasi,” ungkap Prof Djo.
Lebih buruk lagi, birokrasi diseret masuk ke pusaran korupsi. Sekda, kepala dinas, hingga pejabat teknis ikut masuk penjara karena dipaksa melayani kepentingan politik kepala daerah.
5. Pemerintahan Daerah Tidak Efektif dan Bias Elektoral
Program pembangunan sering disusun bukan berdasarkan kebutuhan publik, melainkan kepentingan elektoral. Daerah pendukung diberi program, daerah yang tidak memilih “dianaktirikan”.
APBD berubah menjadi alat kampanye permanen. Bahkan belanja pendidikan dan kesehatan kerap dipangkas demi membiayai Pilkada.
“Demokrasi dibayar mahal, tetapi yang lahir justru pemerintahan yang timpang dan tidak adil,” kata Prof Djo.
6. Ongkos Kandidat Terlalu Mahal, Negara Absen
Negara hampir tidak hadir dalam pembiayaan politik. Tidak ada dukungan memadai untuk biaya kampanye dan saksi, sementara subsidi partai politik sangat minim. Akibatnya, kandidat bergantung pada cukong dan mahar politik.
“Tanpa kehadiran negara, Pilkada akan terus menjadi arena investasi politik, bukan kontestasi gagasan,” kata Prof Djo.
Solusi: Penataan Ulang, Bukan Penyeragaman
Prof Djohermansyah menegaskan:
Ia tidak sependapat jika semua Pilkada dikembalikan ke DPRD, dan tidak setuju pula jika semuanya dipertahankan secara langsung.
Solusinya adalah Pilkada asimetris, dimana daerah besar, berpendidikan tinggi, kapasitas fiskal kuat, sistem Pilkada langsung, dengan perbaikan serius.
Daerah kecil, kapasitas terbatas, dengan Pilkada tidak langsung melalui DPRD, sebagai fase transisi.
Pendekatan ini lazim di banyak negara. Kota besar menggunakan model strong mayor (dipilih langsung) sementara daerah kecil memakai model strong council (dipilih dewan), bahkan daerah administratif cukup diangkat saja.
Selain itu, ia mengusulkan: menurunkan ongkos kandidat melalui bantuan pembiayaan negara
Mengganti model pengangkatan pejabat daerah dari melalui pansel menjadi memakai pola talent pool. Kepala daerah dengan cara ini akan terhindar dari praktek jual beli jabatan.
Memperkuat independensi KPU–Bawaslu dari kalangan prominent persons yang sudah selesai dengan dirinya, sehingga mereka betul- betul menjadi komisioner yang independen dan beretika. Terakhir, mendidik masyarakat lewat membangun tradisi “fundraising” yang sehat.
Setelah dua dekade, Pilkada langsung tidak boleh lagi diperlakukan sebagai dogma. Pilkada langsung atau lewat DPRD jangan dibaca “hitam-putih”.
“Demokrasi bukan soal ritual memilih, apa lagi secara seragam, tetapi soal hasil: keadilan, efektivitas pemerintahan, dan kesejahteraan rakyat pasca pilkada yang harus makin baik kehidupannya,” ucap Prof Djo.
Menata ulang Pilkada, sebut Prof Djo, bukan kemunduran demokrasi, melainkan upaya menyelamatkannya.
(R/Wiztian Yoetri)
