Oleh: Djohermansyah Djohan
(Guru Besar Ilmu Pemerintahan IPDN, Dirjen Otonomi Daerah Kemendagri 2010-2014, Founder i-Otda)
HUBUNGAN kepala daerah dan wakil kepala daerah kembali menjadi sorotan wakil rakyat di Senayan.
Di berbagai daerah, pasangan yang ketika kampanye tampil mesra justru berubah menjadi rival setelah berkuasa. Ada yang saling menyindir di ruang publik, saling melaporkan ke aparat penegak hukum, berebut pengaruh dalam birokrasi, saling menjegal menjelang pilkada berikutnya, bahkan saling menyingkirkan sebelum pilkada digelar. Yang menjadi korban bukan hanya hubungan personal mereka, melainkan jalannya pemerintahan dan pendidikan politik yang buruk bagi masyarakat.
Fenomena ini bukan kasus yang berdiri sendiri. Ia berulang dari satu periode pemerintahan ke periode berikutnya sejak dua dasawarsa ini. Karena itu, persoalannya tidak lagi dapat dipandang sebagai konflik individu, melainkan sebagai cacat desain kelembagaan pemerintahan daerah.
Sudah saatnya kita mengoreksi satu pertanyaan mendasar: benarkah kepala daerah harus dipilih berpasangan dengan wakil kepala daerah?
Selama ini publik menganggap keberadaan wakil kepala daerah sebagai sesuatu yang lazim, bahkan seolah merupakan amanat konstitusi. Padahal anggapan itu keliru. Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 hanya menyatakan bahwa gubernur, bupati, dan wali kota dipilih secara demokratis. Konstitusi tidak pernah memerintahkan agar kepala daerah dipilih bersama seorang wakil.
Artinya, jabatan wakil kepala daerah merupakan pilihan kebijakan dalam undang-undang, bukan perintah konstitusi. Karena hanya merupakan pilihan kebijakan, pengaturannya dapat dievaluasi apabila terbukti lebih banyak menimbulkan mudarat daripada manfaat.
Dalam teori ilmu politik dan pemerintahan, Gerry Stoker, Samuel Humes, dan Eileen Martin menjelaskan bahwa kepala eksekutif daerah dapat dipilih langsung, dipilih oleh dewan, diangkat oleh dewan, atau diangkat oleh pemerintah pusat. Tidak ada teori yang menyatakan bahwa setiap kepala pemerintahan daerah harus memiliki wakil yang dipilih dalam satu paket politik.
Sebaliknya, teori kepemimpinan modern justru menempatkan mono executive sebagai model yang paling efektif. Pemerintahan membutuhkan satu pusat komando, satu garis tanggung jawab, dan satu pemegang otoritas politik. Ketika dua orang memperoleh legitimasi politik yang sama dari pemilu, potensi benturan hampir tidak terhindarkan.
Kearifan lokal Indonesia sejak lama memahami prinsip tersebut. Orang Jawa mengenal ungkapan “tidak boleh ada matahari kembar”. Di Aceh dikenal pepatah “tidak boleh ada dua ayam jago dalam satu kandang”. Masyarakat Sulawesi mengatakan “tidak boleh ada dua nakhoda dalam satu kapal”. Plato pun sejak zaman Yunani kuno mengingatkan bahwa sebuah negara memerlukan seorang nakhoda, bukan dua orang yang berebut kemudi.
Sayangnya, sistem pilkada kita justru menciptakan dua sumber legitimasi politik dalam satu pemerintahan.
Data menunjukkan banyak sekali pasangan kepala daerah yang akhirnya “pecah kongsi”. Kemendagri pernah mencatat pecah kongsi kepala daerah dan wakilnya mencapai 95 %. Konflik biasanya bermula dari pembagian kewenangan, perebutan jabatan, distribusi proyek, hingga persiapan pencalonan pada periode berikutnya. Wakil kepala daerah merasa memiliki legitimasi politik yang sama karena ikut dipilih rakyat dan punya modal dalam kontestasi pilkada. Sebaliknya, kepala daerah sesuai UU Pemda No 23 Tahun 2014 memandang wakil hanyalah pembantu yang bertanggung jawab kepadanya.
Perbedaan inilah yang menjadi pangkal persoalan.
Akibatnya, birokrasi terbelah menjadi dua kubu. Sekretaris daerah dan perangkat daerah berada dalam posisi serba sulit karena harus menghadapi dua pusat kekuasaan. Pelayanan publik terganggu. Energi pemerintah habis untuk menyelesaikan konflik internal, sementara kepentingan masyarakat terabaikan.
Di sisi lain, negara harus menanggung biaya yang tidak kecil. Gaji, tunjangan, rumah jabatan, kendaraan dinas, kantor, staf, hingga berbagai fasilitas lainnya harus disediakan. Di tengah tuntutan efisiensi anggaran, pertanyaan mengenai efektivitas jabatan ini menjadi semakin relevan.
Pengalaman berbagai negara menunjukkan bahwa demokrasi lokal tidak selalu membutuhkan wakil kepala daerah hasil pemilu. Amerika Serikat pada banyak pemerintah lokal menerapkan strong mayor tanpa wakil politik. Inggris juga tidak mengenal wakil kepala daerah sebagai institusi politik permanen di sebagian besar pemerintahan lokal. Jepang memilih kepala daerah secara langsung tanpa didampingi wakil.
Artinya, kualitas demokrasi tidak ditentukan oleh banyaknya jabatan politik yang dipilih rakyat, melainkan oleh efektivitas pemerintahan yang dihasilkan.
Karena itu, Indonesia harus berani menata ulang desain kepemimpinan daerah. Kepala daerah cukup dipilih secara tunggal, tidak berpasangan lagi.
Apabila diperlukan wakil karena penduduknya banyak, pengisiannya tidak perlu melalui pemilihan. Kepala daerah terpilih dapat mengusulkan seorang profesional atau aparatur sipil negara yang memiliki kompetensi manajerial untuk diangkat sesuai mekanisme yang diatur undang-undang. Wakil kepala daerah itu misalnya, dilantik dan diambil sumpah/janji nya oleh kepala daerah.
Model ini akan menghadirkan kepemimpinan yang lebih kukuh, solid, mengurangi biaya politik pilkada, meniadakan potensi konflik, serta mendorong birokrasi bekerja secara profesional.
Memang tidak ada sistem yang sempurna. Namun mempertahankan sistem yang berkali-kali melahirkan konflik juga bukan pilihan yang bijaksana. Demokrasi harus menghasilkan pemerintahan yang efektif, bukan sekadar memperbanyak jabatan politik.
Sudah lebih dari dua puluh tahun keadaan ini berangsung, walaupun sistem pilkada mono eksekutif pernah ditampung dalam UU Pilkada No 22 Tahun 2014 sewaktu Mendagri dipegang Gamawan Fauzi.Tapi, pengaturan ini belum berjalan keburu dicabut oleh UU Pilkada No 8 Tahun 2015 saat Mendagri dijabat oleh M. Tjahyo Kumolo.
Saat ini, sudah waktunya kita mengakhiri salah kaprah dalam pengaturan wakil kepala daerah. Sebab dalam pemerintahan, sebagaimana ajaran kearifan lokal yang diwariskan para leluhur, matahari hanya satu, tidak kembar. *)
